إعداد الموازنة التقديرية: من موازنة البنود إلى موازنة الأداء

ما الفرق بين موازنة البنود وموازنة البرامج والأداء؟

موازنة البنود هي الشكل التقليدي: يُبوَّب الإنفاق حسب نوع المدخلات، مثل الرواتب والمستلزمات والمعدات، وتُراقَب الجهة على التزامها بسقف كل بند. أما موازنة البرامج فتجمع الإنفاق في برامج، كل برنامج منها مجموعة من الخدمات المتشابهة ذات الأهداف المتقاربة. ^[1]

وتعرّف منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية موازنة الأداء بأنها الاستخدام المنهجي لمعلومات الأداء في نقاشات الموازنة وقراراتها، بهدف إظهار الغرض من الإنفاق وما يحققه. ^[4] ويلخص صندوق النقد الدولي غايتها في تحسين كفاءة الإنفاق العام وفاعليته بربط تمويل الجهات بالنتائج التي تقدمها. ^[1]

لماذا لا يكفي البناء على أرقام العام الماضي؟

حين تُعد الموازنة التقديرية بإضافة نسبة إلى أرقام العام السابق، يعرف صاحب القرار كم سيُنفق على الرواتب والسفر، لكنه لا يعرف ماذا سيحصل عليه في المقابل. وتدعو توصية مجلس المنظمة بشأن حوكمة الموازنة إلى أن يفهم البرلمان والمواطنون ليس ما يُنفق فحسب، بل ما يُشترى باسمهم من خدمات، وبأي جودة وكفاءة. ^[3]

ويرى صندوق النقد أن معلومات الأداء تكون أنفع ما تكون في تقييم برامج الإنفاق القائمة، لأن غياب المراجعة المنتظمة لها يجعل إيجاد حيز مالي للأولويات الجديدة أصعب بكثير. ^[1]

هل تعني موازنة الأداء ربط التمويل مباشرة بالنتائج؟

ليس بالضرورة. تميز ورقة المنظمة بين أربعة أنماط: ^[2]

• التقديمي (Presentational): تُنشر معلومات الأداء في وثيقة منفصلة عن الموازنة.
• المسترشد بالأداء (Performance-informed): تُعاد هيكلة وثيقة الموازنة حول البرامج وتُدرج فيها المؤشرات.
• الإداري (Managerial): تُستخدم معلومات الموازنة والأداء معًا لتغيير سلوك المديرين، وهو يتطلب ثقافة أداء قائمة.
• المباشر (Direct): تُربط المخصصات تعاقديًا بالنتائج المحققة.

ولا تصف أي دولة في المنظمة نفسها بأنها تطبق النمط المباشر. ^[2] والنموذج الأساسي الذي يقترحه صندوق النقد هو الموازنة المسترشدة بالأداء: أن يأخذ صانعو القرار في الحسبان بشكل منهجي النتائج المستهدفة من الإنفاق. ^[1]

كيف طبقت الحكومة الاتحادية في الإمارات هذا الانتقال؟

تذكر وزارة المالية الإماراتية أن الموازنة الاتحادية انتقلت من موازنة البنود، التي تؤرخ لها بعام 1972، إلى موازنة البرامج والأداء في 2001، ثم أُدخل نظام الموازنة متوسطة المدى لثلاث سنوات في 2008، واعتُمدت الموازنة الصفرية متوسطة المدى في 2011، ثم دورة خمسية صفرية للفترة 2022-2026. ^[5]

وفي هذا النظام تحدد كل جهة اتحادية برامجها وخططها ومؤشرات أدائها وفق الخطة الاستراتيجية المعتمدة من مجلس الوزراء، وضمن سقف الموازنة. ^[5] وهذا مثال على أن الانتقال يجري على مراحل عبر سنوات. وتختلف الإجراءات والجداول الزمنية بين دول الخليج، بل بين الموازنة الاتحادية والمحلية في الدولة الواحدة، لذلك يبقى المرجع الملزم هو تعميم الموازنة الصادر عن وزارة المالية أو الدائرة المالية المختصة.

خطوات إعداد الموازنة التقديرية على أساس الأداء

1. ابدأ من التعميم والسقف. تعميم الموازنة مذكرة من وزارة المالية توجه الجهات في إعداد مقترحاتها، وقد يتضمن سقوف إنفاق سنوية أو متوسطة المدى. ^[4] وتوصي المنظمة بإدارة الموازنة من الأعلى إلى الأسفل ضمن إطار إنفاق متوسط المدى. ^[3]
2. حدد البرامج. اجمع الخدمات المتشابهة ذات الأهداف المشتركة في برنامج، واجعل البرامج مرتبطة قدر الإمكان بالمخرجات والنتائج، وشاملة لكل إنفاق الجهة. ^[1] وتوصي المنظمة بأن تتوافق بنية البرامج مع المسؤوليات الإدارية في الجهة. ^[2]
3. اختر المؤشرات. ينصح صندوق النقد بالبدء بعدد قليل من المؤشرات الرئيسية ^[1]، وتتوقع ورقة المنظمة تحديد خط الأساس والقيمة المستهدفة عند التقييم المسبق للبرنامج قبل اعتماده. ^[2]
4. احسب تكلفة كل برنامج. وزّع المخصصات على البرامج، ويمكن وضع التكاليف المساندة في برنامج إداري مستقل. ويرى صندوق النقد أن التكلفة على الأساس النقدي قريبة بما يكفي لاتخاذ قرارات مفيدة، فلا يلزم انتظار المحاسبة على أساس الاستحقاق. ^[1]
5. راجع الإنفاق القائم. حدد البرامج التي يمكن توسيعها أو تقليصها أو إلغاؤها في ضوء أدائها. ^[1]
6. برر المبادرات الجديدة. كل مقترح إنفاق جديد يمر بفحص منهجي وتقييم مسبق قبل إدراجه. ^{[1، 3]}
7. أبق الضوابط الأساسية. خفف عدد قيود البنود، لكن احتفظ بضوابط على الإنفاق الرأسمالي والتحويلات، وعلى بنود مثل السفر والضيافة والاستشارات. ^[1]

كيف تختار مؤشرات الأداء؟

تدعو توصية مجلس المنظمة إلى مؤشرات قليلة العدد لكل برنامج، واضحة وسهلة الفهم، تسمح بمتابعة النتائج مقابل المستهدفات وبالمقارنة مع مرجعيات أخرى، وتوضح صلتها بالأهداف الاستراتيجية للحكومة. ^[3] وتضيف ورقة المنظمة أن المؤشرات الجيدة تجمع بين مقاييس قصيرة المدى كالنشاط والمراحل ومقاييس نتائج أبعد مدى. وتصنف فرنسا مثلًا مؤشراتها في ثلاثة أنواع: الكفاءة، والفاعلية الاجتماعية والاقتصادية، وجودة الخدمة. ^[2]

والإكثار من المؤشرات خطأ شائع؛ فقد خفضت فرنسا نفسها عدد مؤشرات الأداء في موازنتها من 1,173 إلى 677. ^[2] ويحذر صندوق النقد من أن وضع مستهدفات اعتباطية أسوأ غالبًا من عدم وضع مستهدفات أصلًا. ^[1]

مثال افتراضي: برنامج ترخيص الأنشطة التجارية

دائرة بلدية افتراضية كانت تعرض موازنة قسم الترخيص بنودًا: رواتب، ومستلزمات، وأنظمة تقنية. بعد التحول عرضتها برنامجًا واحدًا كما يلي (الأرقام مدخلات توضيحية):

بهذا العرض يناقش صاحب القرار ما يحصل عليه مقابل التمويل، لا مبلغ كل بند فقط.

أخطاء شائعة عند الانتقال من موازنة البنود

• إلغاء قيود البنود دفعة واحدة: تشير ورقة المنظمة إلى أن التخلي الكامل عن الرقابة على البنود ينطوي على مخاطر، ولذلك تحتفظ معظم الدول بضوابط على تبويب مبسط. ^[2]
• بناء نظام معقد في وقت قصير: يلاحظ صندوق النقد أن الدول الحديثة العهد بهذا النهج كثيرًا ما تسعى إلى بناء أنظمة متطورة لمعلومات الأداء بسرعة، مستهينة بتكلفتها وبالمهارات التي تتطلبها. ^[1]
• معاقبة البرامج آليًا: الحوافز القوية لبلوغ المستهدفات قد تدفع إلى التلاعب بالمؤشرات، والربط الشديد بين بيانات الأداء والموازنة قد يعيق تغيير ثقافة العمل، لذا يُفضَّل أن تركز الاستجابة لضعف الأداء على التعلم وحل المشكلات بدلًا من المكافآت أو العقوبات المالية أو خفض الموازنة. ^[2]
• إغفال التقييم: تُستخدم موازنة الأداء إلى جانب التقييم ومراجعات الإنفاق، وتُعاد نتائجها إلى مرحلة إعداد الموازنة. ^[2]

من يقود التحول داخل الحكومة والجهة؟

تقود جهة الموازنة المركزية عادةً تصميم نظام موازنة الأداء، وتدعم الوزارات والجهات في بناء برامجها ومؤشراتها، وتراجع النظام وتعدله باستمرار. ^[2] ولأن هذا العمل يحتاج إلى مهارات تحليلية وإجرائية تتجاوز التدريب المعتاد على الموازنة، تعد ورقة المنظمة من الممارسات الجيدة وجود فريق مخصص لدى جهة الموازنة المركزية يعمل مع نظرائه في الوزارات. ^[2]

وداخل الجهة، يفيد أن يكون لكل برنامج مسؤول يجيب عن مؤشراته، وأن يعمل فريق المالية مع فرق التخطيط الاستراتيجي على نموذج واحد للمقترح، حتى لا تُعد الموازنة في إدارة والخطة في إدارة أخرى دون رابط بينهما. ويعد صندوق النقد توافر قدرات بشرية كافية لتلبية متطلبات المعلومات الشرط المؤسسي الرئيسي لنجاح هذا النهج. ^[1]

الخلاصة

إعداد الموازنة التقديرية على أساس الأداء لا يبدأ بتغيير الجداول، بل بتغيير السؤال من “كم ننفق؟” إلى “ماذا نحقق؟”. ابدأ ببرامج واضحة ومؤشرات قليلة وخط أساس موثق، وراجع الإنفاق القائم كل عام، وأبق الضوابط الأساسية حتى تنضج القدرات.